Ricorso del Presidente del Consiglio dei ministri, in persona del
Presidente del Consiglio dei ministri pro tempore, rappresentato e
difeso dall'Avvocatura generale dello Stato (C.F. n. 80224030587 per
il ricevimento degli atti, fax 06/96514000 e PEC
ags_m2@mailcert.avvocaturastato.it), presso i cui uffici e'
legalmente domiciliato in Roma, via dei Portoghesi n. 12, contro la
regione Abruzzo (C.F. n. 80003170661) in persona del Presidente della
Giunta regionale pro tempore, piazza S. Giusta Palazzo Centi -
L'Aquila cap 67100, per la declaratoria della illegittimita'
costituzionale della legge della regione Abruzzo n. 25 del 28 aprile
2014, pubblicata sul Bollettino ufficiale della regione Abruzzo n. 53
(speciale) del 9 maggio 2014, recante «Integrazione alla legge
regionale 21 luglio 1999, n. 44, recante «Norme per il riordino degli
enti di edilizia residenziale pubblica» e modifiche alla legge
regionale 25 ottobre 1996, n. 96, recante «Norme per l'assegnazione e
la gestione degli alloggi di edilizia residenziale pubblica e per la
determinazione dei relativi canoni di locazione», come da delibera
del Consiglio dei ministri in data 30 giugno 2014.
1) In particolare, si censura per illegittimita' costituzionale
la intera legge regionale per avere il Consiglio regionale
legiferato, oltrepassando i limiti della sua natura di organo in
prorogatio, in difetto dei requisiti di indifferibilita' ed urgenza,
per violazione dell'art. 86 dello statuto regionale, in relazione
all'art. 123 Cost.
2) Si censura, altresi', l'art. 1 della legge regionale n.
25/2014 per violazione dell'art. 117, comma 2, lettera m) della
Costituzione, per avere esorbitato la regione Abruzzo dai limiti
della propria competenza regionale, nella parte in cui la norma
regionale prevede una particolare destinazione dei proventi derivanti
dalla vendita degli alloggi di edilizia residenziale pubblica, in
contrasto con la normativa statale (in particolare, art. 3, comma 1,
del decreto-legge 28 marzo 2014, n. 47, convertito, con
modificazioni, dalla legge 23 maggio 2014, n. 80, recante «Misure per
l'alienazione del patrimonio residenziale pubblico».
F a t t o
La legge della regione Abruzzo n. 25 del 2014, che detta
disposizioni in materia di riordino degli enti di edilizia
residenziale pubblica, presenta profili di illegittimita'
costituzionale per le seguenti motivazioni.
1) Illegittimita' costituzionale della legge 28 aprile 2014, n.
25, per avere il Consiglio regionale legiferato, oltrepassando i
limiti riconducibili alla sua natura di organo in prorogatio, per
violazione dell'art. 86, terzo comma, dello statuto regionale, in
relazione all'art. 123 Cost.
In via preliminare, va considerata la questione relativa
all'esercizio del potere dell'organo legislativo regionale in casi di
scioglimento dell'assemblea regionale per fine legislatura, con
specifico riferimento all'approvazione della legge regionale in
esame.
Il Consiglio regionale Abruzzo e', attualmente, in regime di
prorogatio.
Con la legge costituzionale n. 1/1999 la disciplina del sistema
elettorale e dei casi di ineleggibilita' e di incompatibilita' e'
stata devoluta al legislatore regionale.
In particolare, detta legge costituzionale ha attribuito allo
statuto ordinario la definizione della forma di governo e
l'enunciazione dei principi fondamentali di organizzazione e
funzionamento della regione, in armonia con la Costituzione (art.
123, primo comma, Cost.).
Nel contempo, la disciplina del sistema elettorale e dei casi di
ineleggibilita' e di incompatibilita' e' stata demandata allo stesso
legislatore regionale, sia pure nel rispetto dei principi
fondamentali fissati con legge della Repubblica, «che stabilisce
anche la durata degli organi elettivi» (art. 122, primo comma,
Cost.).
L'art. 86, comma 3, dello statuto della regione Abruzzo
testualmente recita: »... nei casi di scioglimento anticipato e di
scadenza della legislatura:
a) le funzioni del Consiglio regionale sono prorogate,
secondo le modalita' disciplinate nel regolamento, sino al
completamento delle operazioni di proclamazione degli eletti nelle
nuove elezioni limitatamente agli interventi che si rendono dovuti in
base agli impegni derivanti dall'appartenenza all'Unione europea, a
disposizioni costituzionali o legislative statali o che, comunque,
presentano il carattere della urgenza e necessita';
b) le funzioni del Presidente e della Giunta regionale sono
prorogate sino alla proclamazione del nuovo Presidente della regione
limitatamente all'ordinaria amministrazione e agli atti
indifferibili; in caso di impedimento permanente, morte e dimissioni
volontarie del Presidente della regione, le sue funzioni sono
esercitate dal Vicepresidente «in caso di scioglimento anticipato e
di scadenza della legislatura, il Consiglio e l'Esecutivo regionale
sono prorogati sino alla proclamazione degli eletti nelle nuove
elezioni, indette entro tre mesi dal Presidente della Giunta, secondo
le modalita' definite dalla legge elettorale».
La Corte costituzionale ha gia' piu' volte riconosciuto che,
anche in assenza di specifiche disposizioni statutarie, nel periodo
antecedente alle elezioni per la loro rinnovazione e fino alla loro
sostituzione, i consigli regionali, dispongono «di poteri attenuati
confacenti alla loro situazione di organi in scadenza, analoga,
quanto a intensita' di poteri, a quella degli organi legislativi in
prorogatio» (cfr. sentt. nn. 468/1991; 515/1995; 196/2003; 68/2010).
Nel periodo pre-elettorale si verifica, in sostanza, una fase di
depotenziamento delle funzioni del Consiglio regionale, la cui ratio
e' stata individuata dalla giurisprudenza costituzionale nel
principio di rappresentativita' connaturato alle assemblee consiliari
regionali, in virtu' della loro diretta investitura popolare e della
loro responsabilita' politica verso la comunita' regionale.
L'istituto della prorogatio, come chiarito nella sentenza n.
515/1995, e' volto a coniugare il principio di rappresentativita'
politica del Consiglio regionale «con quello della continuita'
funzionale dell'organo».
Questa esigenza di continuita' funzionale porta ad escludere che
il depotenziamento possa spingersi fino a comportare
un'indiscriminata e totale paralisi dell'organo stesso, e consente al
Consiglio regionale di deliberare in circostanze straordinarie o di
urgenza, o per il compimento di atti dovuti o di ordinaria
amministrazione.
Tale orientamento giurisprudenziale e' stato ribadito e
specificato nella sentenza n. 68/2010, con cui la Consulta ha
sottolineato che «nell'immediata vicinanza al momento elettorale, pur
restando ancora titolare della rappresentanza del corpo elettorale
regionale, il Consiglio regionale non solo deve limitarsi ad assumere
determinazioni del tutto urgenti o indispensabili, ma deve comunque
astenersi, al fine di assicurare una competizione libera e
trasparente, da ogni intervento legislativo che possa essere
interpretato come una forma di captatio benevolentiae nei confronti
degli elettori».
Pertanto, la legge in esame potrebbe essere ritenuta legittima,
soltanto laddove la sua adozione fosse giustificata dalla sussistenza
di presupposti di urgenza e di indifferibilita', ovvero laddove la
medesima costituisse un atto dovuto.
La Corte costituzionale, al riguardo, ha affermato che spetta al
Consiglio regionale «selezionare le materie da disciplinare in
conformita' alla natura della prorogatio, limitandole ad oggetti la
cui disciplina fosse oggettivamente necessaria ed urgente» e ha fatto
riferimento ai lavori preparatori per verificare se fossero state
addotte «specifiche argomentazioni in tal senso» (sentenza n.
68/2010, par. 4.5.).
Possono quindi essere approvati in regime di prorogatio solo gli
atti costituzionalmente dovuti, quali il recepimento di una direttiva
comunitaria direttamente vincolante per le Regioni o progetti di
legge che presentano i caratteri dell'indifferibilita' ed urgenza,
quali ad esempio il bilancio di previsione, l'esercizio provvisorio o
una variazione di bilancio.
L'urgenza ed indifferibilita' oltre a dover essere adeguatamente
motivata, deve essere volta ad eliminare le situazioni di danno senza
limitare la liberta' di scelta dell'organo legislativo quando avra'
riacquistato la pienezza dei suoi poteri.
Tutto cio' premesso si rileva che per il provvedimento
legislativo in esame non emerge alcuno dei caratteri di
indifferibilita' ed urgenza, ne' di atto dovuto o riferibile a
situazioni di estrema gravita' da non poter essere rinviato per non
recare danno alla collettivita' regionale o al funzionamento
dell'ente.
Ne', nella legge si precisa che la legge e' stata emanata sulla
base di uno degli specifici motivi di urgenza o indifferibilita',
richiesti, per le ragioni sopra specificate.
Per quanto rilevato si ritiene che con riferimento alla legge in
esame il Consiglio regionale abbia legiferato, oltrepassando i limiti
riconducibili alla sua natura di organo in prorogatio e che
conseguentemente il provvedimento sia nella sua interezza censurabile
per violazione dell'art. 86, terzo comma, dello statuto regionale in
relazione all'art. 123 Cost.
2) Illegittimita' costituzionale dell'art. 1, legge regionale n.
25/2014, per violazione dell'art. 117 Cost.
A prescindere da quanto sopra osservato, si ritiene che la legge
regionale presenti anche aspetti di illegittimita' costituzionale
relativamente alla disposizione contenuta nell'art. 1, che introduce
alla legge regionale 21 luglio 1999, n. 44, l'art. 24-bis (ATER in
condizioni di deficit strutturale), in base al cui comma 1 le Aziende
territoriali per l'edilizia residenziale abruzzesi dichiarate dalla
Giunta regionale in condizioni di deficit strutturale «possono
destinare al risanamento finanziario dei rispettivi bilanci» i
proventi della vendita, tra l'altro, degli immobili di edilizia
agevolata e convenzionata (lettera a), nonche' degli edifici di fatto
non utilizzati come alloggi in quanto inagibili o inabitabili
(lettera c).
Le suddette previsioni non risultano in linea con le norme
introdotte dall'art. 3, comma 1, del decreto-legge 28 marzo 2014, n.
47, convertito, con modificazioni, dalla legge 23 maggio 2014, n. 80,
recante «Misure per l'alienazione del patrimonio residenziale
pubblico».
Infatti, detto comma 1, alla lettera a), nel modificare l'art. 13
del decreto-legge 25 giugno 2008, n. 112, convertito, con
modificazioni, dalla legge 6 agosto 2008, n. 133, ha previsto che «Le
risorse derivanti dalle alienazioni devono essere destinate
esclusivamente a un programma straordinario di realizzazione o di
acquisto di nuovi alloggi di edilizia residenziale pubblica e di
manutenzione straordinaria del patrimonio esistente».
Per questi motivi, la disposizione di cui all'art. 1, comma 1,
della legge in esame invade la potesta' legislativa esclusiva statale
nella materia «livelli essenziali delle prestazioni», e pertanto
viola l'art. 117, comma 2, lettera m) della Costituzione.
La Corte costituzionale, infatti, ha piu' volte precisato - da
ultimo, con la sentenza n. 121 del 2010 - che la materia
dell'edilizia residenziale pubblica, non espressamente contemplata
dall'art. 117 Cost., «si estende su tre livelli normativi»: «il primo
riguarda la determinazione dell'offerta minima di alloggi destinati a
soddisfare le esigenze dei ceti meno abbienti. In tale determinazione
- che, qualora esercitata, rientra nella competenza esclusiva dello
Stato ai sensi dell'art. 117, secondo comma, lettera m), Cost. - si
inserisce la fissazione di principi che valgano a garantire
l'uniformita' dei criteri di assegnazione su tutto il territorio
nazionale, secondo quanto prescritto dalla sentenza n. 486 del 1995.
Il secondo livello normativa riguarda la programmazione degli
insediamenti di edilizia residenziale pubblica, che ricade nella
materia "governo del territorio", ai sensi del terzo comma dell'art.
117 Cost., come precisato [...] da questa Corte con la sentenza n.
451 del 2006. Il terzo livello normativa, rientrante nel quarto comma
dell'art. 117 Cost., riguarda la gestione del patrimonio immobiliare
di edilizia residenziale pubblica di proprieta' degli Istituti
autonomi per le case popolari o degli altri enti che a questi sono
stati sostituiti ad opera della legislazione regionale» (sentenza n.
94 del 2007).
L'art. 3, comma 1, del decreto-legge 28 marzo 2014, n. 47, nel
destinare le risorse derivanti dalle alienazioni "esclusivamente a un
programma straordinario di realizzazione o di acquisto di nuovi
alloggi di edilizia residenziale pubblica e di manutenzione
straordinaria del patrimonio esistente", incide sulla determinazione
dell'offerta di alloggi destinati ai ceti meno abbienti, inserendosi
in quello che la Corte costituzionale ha definito il "primo livello
normativa", di competenza esclusiva statale.
Pertanto, la norma regionale che prevede una diversa destinazione
dei proventi derivanti dalla vendita degli alloggi medesimi viola
l'art. 117, comma 2, lettera m) della Costituzione».
Per tali motivi la norma regionale deve essere impugnata ai sensi
dell'art. 127 della Costituzione.